40年的改革开放取得了伟大成就，但在市场制度环境方面还有不完善的地方；世界银行每年会发布一个报告，对不同的国家进行排序，就此可以看到某些方面我们取得了很大进展；但另外一些方面我们在排序上有所退步——当然排序是相对的，如果停滞不前，其他国家取得进步，我们在排序上就会退步。总体上，尽管我们综合排名有所改善，但结果并不十分令人满意，在某些方面我们还有大问题。
“三个问题”
就此，白重恩提出三个需要回答的问题。
首先，在市场制度不是很完善的情况下，我们经济增长到底是怎么取得的？因为经济学认为，如果没有一个良好的市场经济制度，经济增长很难实现，而我们的制度基础并不那么稳固，但仍然取得了经济增长，这到底是为什么？
其次，如果说过去有一些机制，使得我们的制度不是很完善情况下，（经济）仍然能够获得增长，那么这样的机制未来是不是仍然有效？
最后，如果机制未来会有效的话，未来我们怎么办？
就第一个问题，白重恩及期合作者提出如此答案：在中国，企业如果都照章办事，确实很多事都很难（办）；但有一些企业在其发展中，得到了各种各样的帮助，这些帮助可以助其克服制度障碍。我们称之为一种特惠模式——这是在普惠制度化情况下，营商环境不完善的时候，地方政府会为某些特定企业提供特殊的帮助和保护，使得这些企业可以克服不良的营商环境对其发展所造成的障碍。
在白重恩看来，特惠模式到底在什么条件下，能对经济增长起到一定的促进作用呢？如果能够很快建立比较完善的普惠制度。而完善的普惠制度，其形成是非常艰难的一个过程，所以在此过程中，在普惠制度还够完善的情况下，如果也没有特惠，某些企业得不到帮助，可能企业就不能实现盈利和（增长）潜力。因此，这种情况下，特惠尽管不公平，但其使得某些企业得到了发展。
“当然，不公平问题要看它带来的损失有多大，如果说特惠的对象都是一些低效企业，肯定不利经济增长；如果特惠的对象是一些效率比较高的企业，那么经济就可以获得增长。”白重恩说。
那么，什么样的机制使得特惠的对象是相对比较高效的企业呢？白重恩说，一个是地方政府有能力，第二是有激励；地方政府选择那些特惠对象是受到激励的引导。那么，到底什么样的激励使得地方政府愿意选择效率比较高的企业来成为特惠对象呢？
“从其个人收益考虑，这种收益不是那种狭义的个人经济收益，可能是他的成就感，也可能是他的政绩，当然也有可能是狭义的经济收益。我们认为在过去这一段时间内，地方政府有这样的激励，选择比较高效的企业，作为它的普惠对象。”白重恩说。
特惠如何向普惠过渡
问题是这种特惠的模式是否可持续呢？
白重恩说，那要看特惠模式——除了可以帮助某些企业得到比较快的发展之外，还有什么问题？这涉及不公平，不公平可能带来资源的错配，如果给一些企业提供很多资源，其他企业要获得资源就比较难，就会带来挤出效应，资源配置不公平的问题。
“如果说特惠对象都是低效的企业，不仅不公平，而且效率有很大问题。但是如果特惠对象是比较高效的企业，对效率的影响就不是太大。地方政府除了有激励来选择这些有效率的企业来帮助之外，还要有能力。”白重恩称。
白重恩坦言，我们在追赶型的经济中，地方政府可以根据其他国家的发展经验来识别哪些行业可以快速发展，所以识别比较高效的特惠对象还是可以做到的。但随着经济发展，随着追赶型特征越来越弱，要让地方政府还能有效地识别高效的特惠对象，就会变得越来越难了。“因此，我们过去的这种特惠模式，在未来能够起到良好作用的可能性也就越来越小。”
不仅于此，白重恩认为，这种特惠模式还会带来很多其他的问题，比如腐败问题、地方保护，因为地方政府保护了某些企业，愿意保护他的特惠对象，使得非特惠对象很难进入本地市场。另外，特惠对象与其关系较为密切；地方政府适应了——没有很强的激励改善普惠制度，这是一个长期问题。最后是特惠模式并不能解决所有问题，有些全国性的问题，地方政府没法解决，比如保护知识产权方面，地方政府无能能力。
就长期不可持续的问题而言，白重恩解释，要实现特惠向普惠过渡，这是一种具有极大挑战性的过渡。其实制度的形成，不一定全部从上而下，有很多制度细节从下而上，需要通过摸索，才能知道怎么做得更好，如果地方政府没有激励，其实是很困难的。而激励是自上而下还是自下而上，也是一个问题。
白重恩说，过去在特惠制度模式之下，地方政府很难程度上受到特惠对象的影响，但是为了让他有激励，完善普惠的制度，应该说有更多的企业、更多的消费者，能够对地方政府施加影响，才有激励建立普惠制度。所以，“我们怎么能让更多的企业和消费者，对地方政府行为方面产生比较大的影响力，这是需要考虑的问题。”
另外，“形成普惠制度需要的过程很难，完善的普惠制度没有形成之前，过渡期怎么办？在过渡期内，如果说我们减弱了地方政府提供普惠的能力或者是激励，都会带来短期的一些问题，我们是否要想办法来克服这样的问题。”白重恩说。
概之，白重恩总结，面对不完善的普惠制度，尽管特惠制度并非最优的安排，是次优的安排；普惠制度还不完善，但特惠制度还是有其作用，不过，特惠制度不会长期有效，随着经济发展能起到正面效果的可能性越来越小，要尽力完善普惠制度。而怎么提供动力完善普惠制度——是特别需要考虑的。同时，在普惠制度尚未完善的情况下，我们是否还要容忍一些次优的安排呢？
来源：经济观察报
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